Казначейское и банковское исполнение бюджета в Республике Беларусь: сравнительно-правовая характеристика

1. Правовая основа вопроса

Действующее бюджетное законодательство Республики Беларусь закрепляет исключительно казначейскую модель исполнения бюджетов. Она установлена Бюджетным кодексом Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. № 412-З (раздел IX «Исполнение бюджетов»), прежде всего статьями 106, 109 и 118. Банковская модель исполнения бюджета в Республике Беларусь — это исторически предшествовавшая модель, действовавшая до перехода на казначейскую систему (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 1993 г. № 846 «О государственном казначействе Республики Беларусь»; постановление Совета Министров Республики Беларусь от 8 апреля 1998 г. № 565 «О переходе на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета и создании территориальных органов государственного казначейства»).

2. Сущность казначейского исполнения (действующая модель)

Согласно статье 106 Бюджетного кодекса, казначейское исполнение республиканского бюджета предусматривает:

• осуществление операций со средствами республиканского бюджета через единый казначейский счет;
• распределение республиканских налогов, сборов (пошлин) между республиканским и местными бюджетами;
• возврат, зачет излишне уплаченных (взысканных) сумм;
• операции по межбюджетным трансфертам;
• обеспечение контроля бюджетных полномочий и обязательств;
• осуществление платежей от имени распорядителей (получателей) средств республиканского бюджета;
• учет всех операций и составление отчетности;
• распределение таможенных пошлин между государствами — членами ЕАЭС.

Субъектами исполнения выступают органы государственного казначейства Министерства финансов и местные финансовые органы (ст. 118 БК), а территориальные органы казначейства осуществляют кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов.

Ключевой элемент — стадийность и предварительный контроль: в силу статьи 109 БК бюджет исполняется по расходам через автоматизированную систему государственного казначейства в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином казначейском счете с соблюдением этапов: установление бюджетных назначений → их доведение и утверждение бюджетных смет → принятие денежных обязательств → подтверждение и проверка исполнения денежных обязательств → осуществление платежа. Обязательства, не обеспеченные бюджетными ассигнованиями, исполнению не подлежат (п. 2 ст. 109 БК).

3. Сущность банковского исполнения (историческая модель)

При банковском исполнении кассовое исполнение бюджета осуществляли Национальный банк и уполномоченные банки: бюджетные средства зачислялись на текущие (расчетные) счета распорядителей и получателей бюджетных средств, открытые в банках, которые проводили платежи по их поручениям. Банк при этом не контролировал целевое назначение платежей и бюджетные назначения, средства досрочно доводились до получателей (принцип «финансирование до получателя», а не «до обязательства»), а остатки бюджетных средств оставались в банковском обороте и использовались банками как кредитные ресурсы.

4. Основные критерии разграничения

5. Сохраняющаяся роль банков при казначейском исполнении

Банки не исключены из бюджетного процесса полностью, но выполняют вспомогательную (расчетно-техническую) функцию: плательщики перечисляют налоги и платежи через банки, однако средства зачисляются на счета казначейства; счета Министерства финансов ведутся в Национальном банке (ст. 102 БК). Примечательное исключение — статья 1051 БК: дипломатические представительства и консульские учреждения за рубежом открывают текущие счета в иностранных валютах в банках государства пребывания, и доходы республиканского бюджета считаются зачисленными с момента поступления на банковский счет загранучреждения — это сохраненный фрагмент банковской модели, обусловленный невозможностью казначейского обслуживания за рубежом.

6. Вывод

区别core: казначейское исполнение — это централизованная модель, при которой государство через органы казначейства и единый казначейский счет само кассово исполняет бюджет, совершает платежи от имени получателей и осуществляет предварительный контроль целевого использования средств «до платежа»; банковское исполнение — децентрализованная модель, при которой эта функция делегирована банкам, средства находятся на счетах получателей в банках, а контроль носит последующий характер. Именно недостатки последней (слабость контроля, распыление средств, использование бюджетных остатков в коммерческом обороте) стали причиной поэтапного перехода Республики Беларусь на казначейскую систему в 1993–1999 гг., завершившегося нормативным закреплением казначейского исполнения в Бюджетном кодексе Республики Беларусь (ст. 23, 106, 109, 118).