Разграничение полномочий по распоряжению недрами между Республикой Беларусь и административно-территориальными единицами

1. Отправная точка: недра — исключительная собственность государства

Ключевой принцип белорусского законодательства состоит в том, что недра вообще не разграничиваются между Республикой Беларусь и административно-территориальными единицами как объекты собственности. Недра в пределах территории Республики Беларусь, включая подземное пространство и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются исключительной собственностью государства — это прямо закреплено в ч. 2 ст. 13 Конституции Республики Беларусь и воспроизведено в Кодексе Республики Беларусь о недрах от 14 июля 2008 г. № 406-З (ст. 6). При этом недра не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме (ст. 6 Кодекса о недрах).

Следовательно:

• коммунальной собственности на недра не существует — областные, районные, городские и иные административно-территориальные единицы не являются собственниками недр;
• распоряжение недрами от имени Республики Беларусь осуществляется уполномоченными государственными органами, а не местными органами как собственниками.

2. Единая система государственного управления недрами

Согласно ст. 8 Кодекса Республики Беларусь о недрах, государственное управление и регулирование в области использования и охраны недр осуществляют:

• Президент Республики Беларусь;
• Совет Министров Республики Беларусь;
• Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• Министерство по чрезвычайным ситуациям;
• местные Советы депутатов и исполнительные и распорядительные органы;
• государственное учреждение «Администрация Китайско-Белорусского индустриального парка».

Таким образом, местные органы включены в единую государственную систему управления недрами, но их полномочия производны от государства и действуют строго в пределах компетенции, установленной Кодексом (компетенция местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов закреплена в ст. 9–10 Кодекса о недрах).

3. Полномочия республиканского уровня

• Совет Министров — обеспечивает проведение единой государственной политики в области использования и охраны недр;
• Минприроды — проводит единую государственную политику, разрабатывает и реализует государственные программы, принимает нормативные правовые акты, ведет государственный учет пользования недрами и состояния минерально-сырьевой базы (ст. 11, ст. 76 Кодекса о недрах);
• МЧС — регулирует вопросы безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами (ст. 12, ст. 83 Кодекса о недрах).

Ключевые распорядительные решения (предоставление недр в пользование, как правило, на аукционной основе; изъятие и предоставление участков недр для государственных нужд — ст. 36; сроки пользования недрами — ст. 29) принимаются на республиканском уровне либо с обязательным участием областных (Минского городского) исполнительных комитетов в пределах компетенции, определенной Кодексом.

4. Полномочия административно-территориальных единиц

Полномочия местных Советов депутатов и исполнительных комитетов носят управленческий (административный), а не вещный характер:

• они осуществляют государственное управление и регулирование в области использования и охраны недр в пределах своей территории (ст. 8 Кодекса о недрах);
• участвуют в организации пользования недрами на подведомственной территории (в том числе для добычи общераспространенных полезных ископаемых), контролируют соблюдение требований законодательства недропользователями;
• решают вопросы, отнесенные Кодексом и иными актами законодательства к их ведению, но не вправе распоряжаться недрами как объектом права собственности.

Отдельное исключение в пользу землепользователей установлено ст. 17 Кодекса о недрах: собственники, владельцы, пользователи, арендаторы и субарендаторы земельных участков вправе в границах своих участков при соблюдении требований природоохранного и градостроительного законодательства осуществлять отдельные виды пользования недрами без предоставления участка недр.

5. Фискальное «разграничение» — распределение доходов, а не права собственности

Использование недр строится на принципе платности (ст. 7 Кодекса о недрах). Доходы от пользования недрами (в частности, налог за добычу (изъятие) природных ресурсов) распределяются между республиканским и местными бюджетами в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Беларусь от 17 июля 2008 г. № 130-З. Это распределение бюджетно-фискальное: оно не означает перехода к административно-территориальным единицам права собственности на недра или полномочий по их распоряжению.

6. Имущественная ответственность (гражданско-правовой аспект)

Согласно ст. 126 Гражданского кодекса Республики Беларусь (от 7 декабря 1998 г. № 218-З):

• Республика Беларусь и административно-территориальные единицы отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом, кроме имущества, которое может находиться только в республиканской или коммунальной собственности (п. 1);
• административно-территориальные единицы не отвечают по обязательствам друг друга и Республики Беларусь (п. 3–4).

Поскольку недра — исключительная государственная собственность и неотчуждаемы, они не могут входить в имущество, за счет которого административно-территориальная единица отвечает по своим обязательствам. Особенности ответственности с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законодательными актами (ст. 127 ГК).

Вывод

Разграничение в сфере недропользования в Республике Беларусь идет не по линии права собственности (недра — исключительная собственность Республики Беларусь, коммунальной собственности на недра нет), а по линии распределения государственно-управленческих полномочий: республиканские органы (Совет Министров, Минприроды, МЧС) определяют политику, предоставляют недра в пользование и ведут государственный учет и контроль, а местные Советы депутатов и исполнительные комитеты осуществляют делегированные им функции управления, регулирования и контроля на своей территории в пределах компетенции, установленной Кодексом о недрах. Финансовое участие административно-территориальных единиц реализуется через распределение доходов от платности пользования недрами по бюджетному законодательству.

Источники:

1. Конституция Республики Беларусь, ст. 13 — etalonline.by
2. Кодекс Республики Беларусь от 14.07.2008 № 406-З «Кодекс Республики Беларусь о недрах», ст. 6–12, 17, 29, 36, 76 — etalonline.by/document/?regnum=hk0800406
3. Гражданский кодекс Республики Беларусь от 07.12.1998 № 218-З, ст. 126, 127 — etalonline.by/document/?regnum=hk9800218
4. Бюджетный кодекс Республики Беларусь от 17.07.2008 № 130-З — etalonline.by/document/?regnum=hk0800130