Территориальное зонирование как ограничение использования земельных участков в Республике Беларусь

Правовая основа

Ограничение использования земельных участков посредством территориального зонирования базируется на взаимодействии двух кодифицированных актов:

• Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. № 425-З (далее — Кодекс о земле), определяющий категории и виды земель, целевое назначение участков, права и обязанности землепользователей;
• Кодекс Республики Беларусь об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности от 17 июля 2023 г. № 289-З (далее — Кодекс № 289-З), устанавливающий функциональное зонирование территорий и градостроительные требования к застройке.

Дополнительно применяются Гражданский кодекс Республики Беларусь (ст. 1150), Кодекс об административных правонарушениях и иные акты законодательства.

1. Двухуровневая система ограничений: категории земель + территориальные зоны

Первый уровень — категории и виды земель (ст. 6–8 Кодекса о земле). Земли и земельные участки распределяются по категориям «в зависимости от их основного целевого назначения и определенного в соответствии с законодательством правового режима их использования и охраны» (ст. 8). Перевод земель из одних категорий и видов в другие допускается только в случаях изменения целевого назначения и в установленном порядке.

Второй уровень — территориальное (функциональное) зонирование (Кодекс № 289-З). Зонирование осуществляется градостроительной документацией:

• градостроительными проектами общего планирования республиканского и регионального уровней (ст. 64);
• генеральными планами населенных пунктов;
• градостроительными проектами детального планирования (ст. 61), которые «устанавливают обязательные для соблюдения градостроительные требования к застройке территорий».

Таким образом, зонирование конкретизирует правовой режим участка: даже внутри одной категории земель использование определяется зоной, в которой участок расположен.

2. Виды территориальных зон

На республиканском и региональном уровнях (ст. 64 Кодекса № 289-З) выделяются, в частности:

• зоны градостроительного развития населенных пунктов (территории развития городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов);
• зоны развития сельского и лесного хозяйства;
• природоохранные, оздоровительные, рекреационные, историко-культурные зоны;
• зоны развития промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения;
• зоны особого режима использования.

В пределах границ (черты) населенных пунктов (ст. 65 Кодекса № 289-З) могут выделяться территориальные зоны, в том числе:

• жилые зоны — территории, предназначенные для застройки жилыми домами, на которых допускается размещение отдельно стоящих объектов социально-культурного, коммунально-бытового, культового назначения, стоянок, парковок автомобилей и т.п.;
• общественно-деловые зоны;
• производственные зоны;
• рекреационные зоны;
• зоны инженерной и транспортной инфраструктуры;
• зоны сельскохозяйственного использования;
• зоны специального назначения, военных объектов и иные.

3. Механизмы ограничения использования земельных участков

3.1. Использование строго по целевому назначению

Ключевое ограничение закреплено в ст. 85 Кодекса о земле: землепользователи обязаны «использовать земельные участки, а также расположенные на них строения в соответствии с их целевым назначением и условиями отвода». Права землепользователей (ст. 84) осуществляются только «в соответствии с целями и условиями отвода» участка. Целевое назначение, в свою очередь, определяется с учетом функциональной зоны: в жилой зоне недопустимо размещение промышленного производства, в рекреационной — капитальное строительство ограничено, и т.д.

3.2. Градостроительные регламенты и параметры застройки

Проекты детального планирования устанавливают обязательные градостроительные требования (ст. 61 Кодекса № 289-З): красные линии, границы зон, предельные параметры застройки (этажность, плотность, процент застройки, отступы), требования к размещению объектов. Строительство или иное использование участка с нарушением этих параметров не допускается.

3.3. Предоставление участков только в соответствии с зоной

Изъятие и предоставление земельных участков осуществляются в соответствии с градостроительной документацией. Участок не может быть предоставлен для использования, не предусмотренного зоной его расположения. Особая защита установлена для ценных земель: согласно ст. 49 Кодекса о земле, для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, предоставляются участки из земель, не относящихся к сельскохозяйственным землям сельскохозяйственного назначения, либо менее продуктивные сельскохозяйственные земли.

3.4. Ограничения (обременения) прав на земельные участки

Зонирование дополняется специальными ограничениями: охранными зонами линейных объектов, санитарно-защитными зонами, водоохранными зонами и прибрежными полосами, зонами охраны историко-культурных ценностей и др. Установление таких ограничений влечет проведение землеустроительных мероприятий (ст. 96 Кодекса о земле) и подлежит внесению в земельно-информационную систему (ст. 102 Кодекса о земле).

3.5. Сложность процедуры изменения использования

Изменение способа использования участка требует последовательных действий: внесения изменений в градостроительную документацию, изменения целевого назначения участка (ст. 96 Кодекса о земле), а при необходимости — перевода земель в другую категорию или вид (ст. 8 Кодекса о земле). Самовольное изменение использования без прохождения этих процедур неправомерно.

4. Контроль и ответственность за нарушение режима зонирования

• Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется исполнительными комитетами, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и его территориальными органами; надзор за исполнением законодательства о порядке изъятия и предоставления участков — органами прокуратуры (ст. 107 Кодекса о земле).
• Административная ответственность — за использование земельного участка не по целевому назначению предусмотрена ст. 15.7 КоАП Республики Беларусь.
• Принудительное прекращение прав — при использовании участка не по целевому назначению (ст. 68 Кодекса о земле) либо его неиспользовании в течение установленного срока (ст. 69) допускается принудительное прекращение права частной собственности, права пожизненного наследуемого владения, права постоянного или временного пользования, права аренды.
• Ограничение оборота — согласно ст. 1150 Гражданского кодекса, нормы ГК о сделках с земельными участками применяются лишь в той мере, в какой их оборот допускается законодательством об охране и использовании земель.

Гарантия для землепользователей (ст. 89 Кодекса о земле): изменение границ административно-территориальных и территориальных единиц (в том числе включение участка в новую зону) само по себе не прекращает прав на участок и не является основанием для изменения его размеров.

Вывод

Территориальное зонирование в Республике Беларусь ограничивает использование земельных участков не тотальным запретом, а определением правовых рамок: участок должен использоваться в соответствии с (1) функциональной зоной его расположения, (2) целевым назначением и условиями отвода, (3) обязательными градостроительными требованиями к застройке. Зонирование определяет, какие виды использования допустимы в конкретной зоне (жилой, производственной, рекреационной и др.), какие параметры застройки обязательны, и какие земли защищены от перевода в иное использование (прежде всего продуктивные сельскохозяйственные). Изменение режима использования возможно исключительно через установленные процедуры (корректировку градостроительной документации, изменение целевого назначения, перевод земель), а нарушение установленного режима влечет административную ответственность вплоть до принудительного прекращения прав на земельный участок.